商店林立的南京市秦淮區(qū)瑞金路，熱鬧繁榮。但從6號(hào)巷口拐進(jìn)去，卻是另一番場(chǎng)景：年代久遠(yuǎn)的磚木結(jié)構(gòu)房屋，斑駁的外墻布滿霉斑，違建和空中飛線雜亂無章，整個(gè)片區(qū)破敗不堪。這是始建于1969年的御河新村小區(qū)，住著199戶居民，是典型的城區(qū)“危舊小”。
2020年底，該小區(qū)的建筑分別被鑒定為C級(jí)和D級(jí)危房，啟動(dòng)拆除重建。令人始料未及的是，這個(gè)利民惠民的城市更新項(xiàng)目舉步維艱。天平的兩端，一邊是大多數(shù)居民迫切的改善意愿，另一邊是少數(shù)居民堅(jiān)持兩年仍不簽約。
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近日，該項(xiàng)目傳來消息，其中的4棟樓房以及平房部分即將動(dòng)工。剩余的1棟樓房，擬改為修繕加固。
“既要充分尊重民意，也要盡力促成民意的統(tǒng)一。”這是成片居住類地段城市更新項(xiàng)目最大的難點(diǎn)所在。御河新村作為南京首批啟動(dòng)的居住類地段城市更新項(xiàng)目之一，其兩年多的探索和實(shí)踐，對(duì)南京的城市更新試點(diǎn)不無啟示。
17平方米老房子一住50年
“一到下雨天，頂樓漏雨，底樓淹水。”瑞金路街道辦事處副主任殷耀華每逢暴雨天就要去御河新村排險(xiǎn)。去年7月的一天夜里下了場(chǎng)暴雨，殷耀華立即帶人趕到現(xiàn)場(chǎng)，“那天夜里燈火通明，一樓的居民都在從家里往外排水。”
漏雨、淹水，整體建筑老化嚴(yán)重，單位面積小、功能不全……都是迫切需要解決的問題。例如18棟，大部分房屋面積不到20平方米，130多戶居民沒有自己的衛(wèi)生間，如廁全靠小區(qū)對(duì)面的公廁或痰盂解決。
御河新村是上世紀(jì)南京最早一批居民小區(qū)之一。5棟3層樓房分別是南京機(jī)床廠、新街口百貨公司、南汽集團(tuán)的職工宿舍樓，至今仍住著不少老職工。其中，18棟202室68歲的王英鳳一家三口，在17平方米的小房子里住了30年。“一間12平方米的小屋既是臥室又是客廳，加上過道和廚房，統(tǒng)共才17平方米，住得憋屈。冬冷夏熱，沒有衛(wèi)生間，就用大盆洗澡。上廁所得下樓，100多戶人家共用一個(gè)廁所。”王英鳳說，這棟樓的住戶大都是南京機(jī)床廠的老職工，有的已在這里住了50年。
居民改善的意愿強(qiáng)烈，多次向街道反映要求更新。殷耀華說，瑞金路街道和壹城集團(tuán)從2020年底啟動(dòng)該片區(qū)的城市更新工作，提出全部拆除重建的方案。從當(dāng)時(shí)的調(diào)查情況來看，大部分居民同意這個(gè)方案，并在2020年底搬離御河新村，在外租房過渡。
根據(jù)南京《居住類地段城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，涉及危房消險(xiǎn)的居住類地段城市更新項(xiàng)目，需更新項(xiàng)目?jī)?nèi)相關(guān)權(quán)利人簽約率達(dá)95%，滿足一定條件后，才可辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可。兩年來，項(xiàng)目工作組召開了20多次居民議事會(huì)，進(jìn)行兩輪意見征詢。2022年7月首次簽約時(shí)，簽約率不足95%。當(dāng)年12月，項(xiàng)目重新劃分為3個(gè)更新單元后再次啟動(dòng)簽約，其中兩個(gè)更新單元簽約率分別為99.2%、100%，168戶居民即將如愿以償，而第3個(gè)更新單元簽約率仍不足95%。
一戶一案滿足個(gè)性化設(shè)計(jì)
瑞金路街道和壹城集團(tuán)聯(lián)合成立的工作組經(jīng)過多次居民議事會(huì)后，商定的項(xiàng)目實(shí)施方案為：整個(gè)片區(qū)拆除重建，重建后的樓房增設(shè)電梯，其中兩棟增加一層樓，比原有的建筑面積增加1000多平方米，增加的面積用于完善每戶的使用功能，為其增設(shè)衛(wèi)生間、廚房等。原先住在平房的居民全部進(jìn)入樓房，平房拆除后的空間作為小區(qū)公共空間，增加綠化景觀等。承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的江蘇深遠(yuǎn)建筑設(shè)計(jì)研究有限公司繪制的效果圖顯示，整體建筑延續(xù)了此前磚紅色外墻、斜屋頂?shù)娘L(fēng)格，樸實(shí)大氣，樓棟間距開闊，小區(qū)綠植環(huán)繞。
根據(jù)南京市相關(guān)政策，C級(jí)和D級(jí)危房拆除重建，建設(shè)成本由政府補(bǔ)貼40%、60%，居民承擔(dān)剩余部分。項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人、壹城集團(tuán)的陸劍峰告訴記者，該項(xiàng)目建安造價(jià)為5500元/平方米。按照每套房屋平均增加3至5個(gè)平方米的面積計(jì)算，每戶居民需要承擔(dān)幾萬元到十幾萬元不等。
大多數(shù)居民對(duì)這個(gè)方案十分滿意。簽約時(shí)，不少居民提前一天來到項(xiàng)目辦公室門口排隊(duì)。王英鳳可選的戶型建筑面積雖然只有29平方米，但仍比原住房大了不少。設(shè)計(jì)師張幸說，這是符合江蘇省《住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》要求的最小戶型。
“這里菜場(chǎng)、購物、就醫(yī)都方便，又有電梯，特別適合老年人住。”王英鳳表示，“住了幾十年的地方，還是不想離開。”
每戶居民都有不同的訴求，其中對(duì)戶型和面積的要求最為具體。陸劍峰表示，面積是無法突破的底線，而關(guān)于戶型的個(gè)性化設(shè)計(jì)，則盡量?jī)?yōu)化滿足，必要時(shí)采取“一戶一方案”。
重新拆分更新單元“破題”
2022年7月，項(xiàng)目首次啟動(dòng)簽約，最終簽約184戶。由于簽約率不到95%，項(xiàng)目被迫暫停。
聽到這個(gè)結(jié)果，已經(jīng)在外租房過渡近兩年的184戶簽約居民出現(xiàn)焦慮情緒。70多歲的居民於水娟流淚道，她做夢(mèng)都想住在一套有衛(wèi)生間、有廚房的房子里。15棟109室居民李女士說，在外過渡的兩年里，已經(jīng)有幾位年紀(jì)大的老鄰居過世，他們生前最大的愿望就是住上有電梯的新房，卻沒有等到這一天。
對(duì)此，南京市秦淮區(qū)委、區(qū)政府召集相關(guān)單位，多次會(huì)商研究，試圖找到新的突破口。他們發(fā)現(xiàn)，未簽約居民主要集中在15棟。這棟樓房建筑年代較晚一些，每戶面積略大一些，是成套住宅，居民的情況也較為復(fù)雜。“是否可以按土地權(quán)屬將片區(qū)劃分為3個(gè)更新單元，再重新計(jì)算簽約率呢？”他們?yōu)檫@個(gè)創(chuàng)新思路找到了政策依據(jù)：寧規(guī)劃資源【2020】339號(hào)規(guī)定“更新片區(qū)劃定可以結(jié)合產(chǎn)權(quán)界限調(diào)整規(guī)劃地塊范圍，合并或拆分地塊”。
于是，項(xiàng)目被重新劃分為3個(gè)更新單元：17、18、19幢房屋及平房為一個(gè)單元，16幢為一個(gè)單元，15幢為一個(gè)單元。如此調(diào)整后，2022年12月8日簽約程序再次啟動(dòng)。工作組也擴(kuò)容了，增加精干力量，加快簽約進(jìn)度。至2023年1月6日簽約期滿，第一個(gè)更新單元簽約率99.2%，第二個(gè)單元簽約率100%。而第三個(gè)更新單元由于7戶未簽約，項(xiàng)目組擬改為修繕加固的更新方式消除安全隱患。
這個(gè)結(jié)果，令御河新村片區(qū)168戶居民選擇以拆除重建更新改造的愿望得以實(shí)現(xiàn)。但是，15幢的24戶已簽約居民不免失望。對(duì)“各有理由”不簽約的7戶居民，工作組曾多次拿出針對(duì)性的方案，但均未達(dá)成統(tǒng)一意見。
城市更新考驗(yàn)管理者綜合能力
從大拆大建到“留改拆”，近年來我國(guó)城市更新的模式發(fā)生重大改變。2021年，南京和蘇州入選住建部首批城市更新試點(diǎn)名單，先行先試，探索城市更新統(tǒng)籌謀劃?rùn)C(jī)制、可持續(xù)模式及探索建立城市更新配套制度政策。
南京將城市更新分為四大類，其中，居住類地段城市更新與百姓生活息息相關(guān)，在試點(diǎn)探索中遇到的問題最為復(fù)雜。2022年9月，在一場(chǎng)《南京市城市更新辦法（試行）》征求意見座談會(huì)上，來自基層一線的區(qū)級(jí)更新辦工作人員，對(duì)居住類地段更新談及的困難最多。
南京大學(xué)城市規(guī)劃院有限公司城鄉(xiāng)分院院長(zhǎng)張川認(rèn)為，居住類地段城市更新開展的難度在于，一是市民對(duì)自己切身利益能否保障的擔(dān)心，二是公共投入大，資金平衡有難度，這些均十分考驗(yàn)城市管理者的綜合治理能力。他認(rèn)為，首先要在法律框架下確定各方權(quán)責(zé)利邊界，工作組向居民公開、透明傳達(dá)國(guó)家城市更新的基本政策后，要保障他們的合法權(quán)益、合理訴求并尊重他們的選擇。“目前，我國(guó)各地城市更新工作正在探索推進(jìn)，經(jīng)驗(yàn)不斷積累。市民對(duì)城市更新的認(rèn)知存在差異，城市管理者可用的治理工具、解決問題的辦法需要繼續(xù)探索。”
秦淮區(qū)是南京推行居住類城市更新項(xiàng)目最多的一個(gè)區(qū)。3月11日，該區(qū)另一個(gè)居住類地段城市更新項(xiàng)目“小松濤”簽約率實(shí)現(xiàn)100%，而比“小松濤”早啟動(dòng)一年的御河新村，至今仍未真正進(jìn)入建設(shè)階段。
南京市規(guī)劃資源局秦淮分局局長(zhǎng)、區(qū)更新辦常務(wù)副主任李建波表示，這個(gè)協(xié)調(diào)解決難題的過程，恰恰對(duì)探索中的城市更新最有意義。“大多數(shù)居民認(rèn)可，少數(shù)居民因主、客觀認(rèn)識(shí)‘暫未跟上’，這種情況下，既要充分尊重民意又要促成意見的統(tǒng)一，很難一蹴而就。”他建議，對(duì)更新項(xiàng)目?jī)?nèi)大部分人的公共利益采取“點(diǎn)式征收”，同時(shí)因地制宜、一戶一策加強(qiáng)民生兜底統(tǒng)籌，爭(zhēng)取居民的廣泛理解和參與。
新華日?qǐng)?bào)·交匯點(diǎn)記者 劉霞 文/圖
