近日,印太經濟框架(IPEF)14個成員國在美國底特律舉行第二次部長級會議,各方達成使供應鏈“更具彈性和安全性”的協議,美方聲稱要以此“減少對中國的依賴”。

這是IPEF啟動一年后達成的首份協議。分析認為,鑒于中國與地區國家間密切的經貿聯系,IPEF協議將帶來哪些影響仍不確定。《日本經濟新聞》稱,因各方在利益訴求上有諸多分歧,接下來的相關談判有陷入僵局的可能。

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專家指出,IPEF打著合作之名行排他之實,企圖建立美國主導的貿易規則,重組產業鏈體系,讓地區國家與中國經濟“脫鉤”。IPEF存在多重硬傷,注定走不穩、走不遠。

先天不足——

地緣政治色彩濃厚,與自貿協定有本質區別

近日,美國商務部長雷蒙多談及IPEF時指出,美國希望恢復在該地區的經濟領導地位,“為印度洋—太平洋國家提供一種替代中國的選擇”,又一次暴露IPEF的排他性、封閉性、對抗性等特點。

2021年10月,美國總統拜登以視頻方式出席東亞峰會時提出IPEF概念。2022年5月,拜登訪問日本期間宣布IPEF正式啟動。

“IPEF是美國臨時拼湊的產物。”對外經濟貿易大學中國世界貿易組織研究院院長、教授屠新泉在接受本報記者采訪時指出,奧巴馬政府時期,美國主導推動“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP),特朗普政府上臺后退出TPP;拜登政府曾考慮重新加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP),但受到美國國內保護主義政治力量的掣肘。長期以來,以貿易為工具鞏固領導力、構筑同盟圈子,是美國的慣常做法。拜登政府也試圖在經貿領域推出一個構想,凸顯美國在亞太地區的存在感和影響力,IPEF由此產生。它并不是拜登政府深思熟慮后的產物,也稱不上“戰略性”構想,只能勉強算是“急就章”,缺乏實質性內容,存在先天不足。

中國社會科學院亞太與全球戰略研究院國際經濟關系研究室主任張中元向本報記者分析,在亞太地區,美國近幾屆政府對中國的圍堵和制衡從未停止。拜登政府上臺后,繼承并深化了特朗普政府提出的“印太戰略”概念。該戰略在安全領域投入較多資源,經濟領域存在短板。拜登政府試圖以IPEF彌補短板,為“印太戰略”服務。

英國國際關系分析人士湯姆·福迪曾指出,IPEF并沒有實際內容,僅僅是一個口號,最終會是無稽之談。因為它忽視了地理和經濟現實,是完全基于意識形態、一廂情愿的幻想。

據《紐約時報》報道,美國商業團體也對IPEF持保留態度。在日前致美國政府的公開信中,包括美國商會和全美制造商協會在內的30多家美國企業團體表示,IPEF談判忽略了有助于美國企業的傳統貿易優先事項。該協議試圖將中國描繪成全球供應鏈的“破壞者”,而非能為美國和其他國家的企業帶來實質利益的一方,這顯然不符合事實。

“IPEF是一個將中國排除在外的所謂‘經濟安排’。美國試圖構建針對中國的價值觀同盟,鼓動亞太國家對中國‘脫鉤’,以達到主導亞太經濟、維護自身霸權、遏制中國的目的。”張中元認為,IPEF打著“經濟合作”的旗號,實際卻是在搞“經濟冷戰”,具有濃厚的地緣政治色彩,嚴重背離了亞太合作的理念和精神。一些亞太國家對該框架持謹慎甚至懷疑態度,不愿意在美國挑起的地緣政治對抗中“選邊站隊”。

屠新泉指出,IPEF與自貿協定的最大區別,就是缺乏貿易自由化、市場準入談判等相關內容。對除美國之外的其他國家而言,IPEF有哪些價值、能帶來哪些實際經濟利益,目前都看不到。因此,IPEF的生命力和吸引力大打折扣。

美國優先——

體現美國的利益和價值觀,其他成員很難真正受益

按照美國的設想,IPEF包括四個支柱:一是在數字貿易、勞工和環境等領域制訂所謂公平、高標準和有約束力的規則;二是提高芯片、大容量電池、醫療產品、關鍵礦物等重要產業供應鏈的韌性和安全性;三是推動高標準基礎設施建設、脫碳和綠色技術發展;四是稅收和反腐敗。

“IPEF表面看來內容廣泛、議題較多,但實際成果寥寥。”張中元指出,一方面,美國的承諾“口惠而實不至”。IPEF推出之初,其他成員國尤其是亞太國家更關心美國能否提供市場準入、降低關稅及貿易壁壘。但該框架顯然不能滿足這些國家的需求。在氣候變化、基礎設施等議題上,美國國內黨派斗爭激烈、分歧較大,也不太可能拿出具體舉措。另一方面,由于各成員國經濟發展水平差距較大,美國標榜的所謂“公平”“高標準”很難落到實處。比如,在數字經濟、勞工、清潔能源等方面,IPEF為他國設置了諸多束縛,迫使發展中國家同美經濟政策“硬接軌”,明顯超出部分國家的國內政策標準和實際承受能力。

《日本經濟新聞》稱,盡管IPEF就強化供應鏈問題取得了一定的進展,但在其他領域,美國和東南亞國家的立場分歧非常明顯。相比其他成員關心的貿易自由化問題,美國更重視它所謂的“勞工權利和環境”標準,這與東南亞國家追求實際利益的訴求相悖。

2022年9月,IPEF首次部長級會議舉行期間,印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發展中國家”等為由,宣布暫時退出IPEF貿易談判。

“IPEF完全由美國主導,反映美國利益,是‘美國優先’的產物,其他國家利益和訴求則被忽視。美國在提出苛刻要求的同時,又不承諾以降低關稅或擴大市場準入作為回報,造成一些國家的參與動力不足。”張中元說,對東盟來說,IPEF還帶來一個挑戰:由于緬甸、老撾、柬埔寨沒有參與該框架,東盟長期遵循的一致性原則或將遭到破壞。

美國CNBC指出,IPEF看似提供了一種具有很大靈活性的“軟法律”框架,但僅允許成員國就少數規則與個別領域達成一致。該框架的真正目的在于讓美國增強在該地區的影響力,以便為其采取的干預措施提供一個合法借口。

“IPEF的四個支柱都充斥著美國‘喜歡’的詞匯。”屠新泉指出,比如,“公平貿易”是美國頻頻炒作的概念,美國一直狹隘地認為,美中經貿關系是“不平等”的;“供應鏈彈性”實質是為了建立擺脫中國的產業鏈供應鏈,但對中國的第一大貿易伙伴東盟而言,與中國“脫鉤”是無法實現的。美國試圖以自家標準主導亞太地區經貿,卻無法為其他國家帶來實際利益。

后繼乏力——

受美國國內政治掣肘,未來存在較大不確定性

近年來,美國一直是亞太經濟合作的“攪局者”。從退出TPP,到不參加CPTPP和《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP),再到提出具有地緣政治色彩的IPEF,美國遵循的原則是“合則用,不合則棄”,完全從自身利益出發。美國是否能履行IPEF相關承諾?外界并不看好。

據悉,本屆美國國會并未授予拜登與其他貿易伙伴國談判并簽署新貿易協定的權力,這意味著IPEF只能提供一種松散的伙伴關系,無法達成具有法律約束力的貿易協定。同時,拜登政府為了避免該框架在國會論證期間通不過,已明確表示不會將談判結果提交國會批準,這就意味著IPEF達成的協議條款沒有法律效力。

法新社指出,與傳統的貿易協定不同,IPEF沒有談判關稅和放寬市場準入的計劃——因為這些在美國選民那里日益不受歡迎,也很難在美國國會獲得通過。

屠新泉指出,在美國國內黨派斗爭激烈、保護主義勢力對貿易自由化缺乏興趣的背景下,拜登政府若將IPEF拿到國會尋求批準,將面臨一定阻力。另外,IPEF內容主要體現民主黨的想法和理念,如清潔能源、基礎設施建設等議題,若共和黨政府上臺,IPEF前景將面臨極大不確定性。在財政預算上,由共和黨控制的眾議院經常反對民主黨政府的開支計劃,之后涉及IPEF的投資或援助計劃,很有可能會在國會遇阻。

2022年5月,為了推銷IPEF,美國政府宣布將向東盟投資1.5億美元,用于加強東南亞清潔能源建設、海上安全和抗擊新冠疫情等工作。該金額一經公布,就遭輿論嘲諷。畢竟,幾乎同一時間,美國向烏克蘭提供了高達400億美元的援助。路透社的報道指出,與中國和東南亞的深厚關系相比,美國的投資承諾顯得蒼白無力。

張中元也認為,IPEF實施前景有很大的隨意性和不確定性——

其一,該框架是拜登政府以簽署行政命令的方式推進的,不會經過國會批準,缺乏法律層面的保障和約束力。

其二,盡管IPEF在美國國內不走立法程序,但相關談判仍將受國內政治博弈的牽制,加之民主、共和兩黨在一些議題上存在分歧,商界人士也質疑該框架的實際效能,IPEF能否拿出促進投資的實際舉措,仍然存疑。

其三,該框架完全由美國主導,美國政府有可能根據自身利益需要隨時修改相關議題和內容。隨著美國政府換屆,IPEF能否貫徹下去也是一個問號。特朗普政府退出TPP談判就是一個先例。未來,IPEF很有可能會淪為一個僅具有象征意義的所謂“多邊合作”機制。

其四,美國的財政支出受多方面因素限制。且烏克蘭危機全面升級后,隨著地緣政治風險上升,美國企業參與基礎設施投資的動力不足。上述因素都將影響IPEF在實操層面的效果。