近日，一場位于深圳市羅湖區(qū)被人民法院在執(zhí)行變（拍）賣的建筑物，卻被深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察部門按“違法建筑”作出強(qiáng)制拆除的處罰決定，對深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察部門處罰的合法性論證會在北京隆重召開。

中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年教授，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師馬懷德教授，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地--北京大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)重點研究基地主任姜明安教授，國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、浙江大學(xué)光華法學(xué)院行政法學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師胡建淼教授，中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法治政府與地方制度研究中心主任、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心客座研究員、國家行政學(xué)院行政法研究中心兼職研究員熊文釗教授蒞臨論證會并發(fā)言。

法制日報社等眾多媒體參與旁聽了論證會的全過程。

1996年12月8日，深圳市龍崗區(qū)人民法院作出[1996]龍法執(zhí)字第528號《民事裁定書》，裁定：一、依法變賣被執(zhí)行人陳密校所有的兩棟房產(chǎn)，并以評估價1233300元人民幣變賣給陳艷金。變賣款均于清償被執(zhí)行人所欠申請執(zhí)行人的債務(wù)。二、有關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)由購房者到有關(guān)部門辦理。1996年12月12日，深圳市龍崗區(qū)人民法院作出(1996)龍法執(zhí)字第528號《公告》，責(zé)令被執(zhí)行人陳密校及在上述兩棟房屋的住戶在1996年12月23日前遷出該樓房。到期仍不履行的，依法強(qiáng)制執(zhí)行。1996年12月9日，深圳市龍崗區(qū)人民法院出具《代收案件執(zhí)行款收據(jù)》，證明陳艷金交付上述兩棟房屋的變賣款1233300元。1997年5月7日，深圳市龍崗區(qū)人民法院出具1996龍法執(zhí)字第528號《協(xié)助執(zhí)行通知書》，依法執(zhí)行位于布吉鎮(zhèn)草埔木棉嶺第95號、101號兩棟五層的私房（現(xiàn)木棉嶺30棟、81棟）給陳艷金，被執(zhí)行人陳密校所有兩證一書作廢。陳艷金現(xiàn)實際擁有深圳市羅湖區(qū)木棉嶺30棟、81棟房產(chǎn)。

2017年5月18日，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局對陳艷金作出羅規(guī)土罰字[2017]第08015號《行政處罰決定書》，責(zé)令陳密校、陳艷金自收到?jīng)Q定書之日起7日內(nèi)拆除深圳市羅湖區(qū)木棉嶺30棟、81棟建筑物。逾期不拆除的，該局將依法予以強(qiáng)制拆除。

論證的委托人薛俊房產(chǎn)位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套私房，原系潘來志1993年興建，人民銀行下屬單位于2002年2月申請鞍山市中級人民法院（以下簡稱“鞍山中級”）裁定查封。2002年3月經(jīng)法院委托評估，房地產(chǎn)評估部門評估該房產(chǎn)七層14套共848平方米，評估價為5900元/平方米，總價為人民幣5003200元。2003年3月鞍山中院作出（2000）鞍經(jīng)執(zhí)字第40號民事裁定書，以上房地產(chǎn)以人民幣5,003,200元作價抵償相關(guān)企業(yè)拖欠的債務(wù)，同時鞍山中院將（2000）鞍經(jīng)執(zhí)字第40號民事裁定書及查封裁定書等相關(guān)法律文書送達(dá)深圳市國土局，有關(guān)執(zhí)行的裁定書交布吉國土所及布吉鎮(zhèn)政府備案，等待辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。2005年鞍山證券公司和財政部及人民銀行總行設(shè)立的匯達(dá)資產(chǎn)托管有限公司（下稱匯達(dá)公司）簽訂了深圳羅湖區(qū)住宅項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書，將位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套房地產(chǎn)住宅移交匯達(dá)公司，由匯達(dá)公司處置。匯達(dá)公司于2007年4月公開拍賣以上房地產(chǎn)，委托人薛俊通過公開舉牌競買取得位于深圳市羅湖區(qū)玉龍新村D區(qū)27棟14套房地產(chǎn)，支付了全部房屋價款。2007年8月委托人薛俊于2007年8月前往深圳市房地產(chǎn)權(quán)登記中心辦理過戶時被其工作人員告知等待通知，延遲辦證至今。委托人薛俊購買上述房屋后一直正常使用至今，在長達(dá)10多年的過程中政府部門對委托人薛俊所擁有的房屋產(chǎn)權(quán)均認(rèn)可。2016年，薛俊所在的房屋片區(qū)被深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部列為棚改項目。2017年3月8日，薛俊簽訂《房屋搬遷前置協(xié)議書》，約定搬遷補償為14套房地產(chǎn)，深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部向原告出具《按期簽約申請受理號回執(zhí)單》，并確認(rèn)原告“按期簽約申請受理號”為：【Y20170308】2355。2017年5月26日，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局向薛俊作出羅規(guī)土罰字[2017]第060025號《行政處罰決定書》，責(zé)令潘來志、薛俊自收到?jīng)Q定書之日起七日內(nèi)自行拆除深圳市羅湖區(qū)清水河街道玉龍新村D區(qū)27棟建筑物。逾期不拆除的，該局將依法強(qiáng)制拆除。

專家論證意見指出：人民法院裁判的效力優(yōu)于行政機(jī)關(guān)登記的效力。

從行政法理論和實踐上講，人民法院作為行政爭議的最終裁決者，人民法院裁判的效力優(yōu)于房產(chǎn)行政登記的效力。人民法院拍賣、變賣后出具的裁判文書即是房屋合法的證明文件，與紅本房產(chǎn)證具有同等的法律效力。不管該房屋在法院拍賣、變賣后是否進(jìn)行了房屋產(chǎn)權(quán)的登記，是否辦理紅本房產(chǎn)證，只要依據(jù)人民法院出具的合法裁判法律文書，就已經(jīng)確認(rèn)了房屋的合法來源及所有權(quán)法律效力，未進(jìn)行房屋登記并不影響房屋的權(quán)利狀態(tài)。在房屋拆遷時將法院拍賣、變賣所得的房屋應(yīng)視為紅本是完全有法律依據(jù)的。

基于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，行政權(quán)不得超越、藐視司法權(quán)。由于陳艷金、薛俊的房屋是通過法院拍賣、變賣的方式取得且法院已作出生效裁判文書的情況下，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局超越職權(quán)所作出的行政處罰決定書否定了司法裁判和執(zhí)行裁決的既判力。

專家認(rèn)為深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》存在事實認(rèn)定錯誤、適用法律錯誤、濫用職權(quán)三個違法問題。

1.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》事實認(rèn)定錯誤。陳艷金、薛俊的房屋按照深圳市的現(xiàn)行政策均屬合法且可以辦理房產(chǎn)登記手續(xù)。羅湖棚改項目的300多戶與委托人同樣的房屋性質(zhì)，且委托人的房屋還是通過法院的變賣、拍賣程序依法取得的，比其他沒有通過法院的變賣、拍賣程序取得的房屋更具有司法效力，因此其他業(yè)主可以辦理房產(chǎn)證，委托人的房產(chǎn)更應(yīng)當(dāng)依法辦理房產(chǎn)手續(xù)。而且房產(chǎn)登記部門也復(fù)函給人民法院答復(fù)委托人的房產(chǎn)可以通過補交稅款的方式進(jìn)行補辦房屋登記手續(xù)，只是由于行政機(jī)關(guān)拒絕履行義務(wù)、拖延履行義務(wù)才導(dǎo)致房產(chǎn)證至今未辦理。

房屋沒有產(chǎn)權(quán)證不等于房屋沒有所有權(quán)和房屋違法。《最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院?執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》(法發(fā)[2004]5號)規(guī)定：“國土資源、房地產(chǎn)管理部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權(quán)、房屋時，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進(jìn)行實體審查。人民法院制作的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移裁定送達(dá)權(quán)利受讓人時即發(fā)生法律效力；國土資源、房地產(chǎn)管理部門依據(jù)生效法律文書進(jìn)行權(quán)屬登記時，當(dāng)事人的土地、房屋權(quán)利應(yīng)當(dāng)追溯到相關(guān)法律文書生效之時。”

可見土地、房屋權(quán)利效力不是從辦理房產(chǎn)證之日起生效，房屋產(chǎn)權(quán)證只是起了公示作用，可以對抗善意第三人，并不是說沒有辦理房產(chǎn)證，陳艷金、薛俊就不是房屋的合法產(chǎn)權(quán)人，只是影響對抗善意第三人的效力而已。

將通過法院拍賣、變賣取得的房產(chǎn)認(rèn)定為違章建筑，事實證據(jù)不充分。只有沒有辦理任何手續(xù)，不是通過正當(dāng)程序取得的房屋，才能認(rèn)定為違章建筑。通過法院拍賣、變賣取得的房屋具合法性，只是沒有辦理產(chǎn)權(quán)登記，且沒有辦理產(chǎn)權(quán)證的責(zé)任和原因不得歸咎于陳艷金、薛俊，是行政機(jī)關(guān)的行政不作為造成的。

深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局在陳艷金、薛俊通過法院拍賣、變賣取得了房產(chǎn)、支付了對價，且兩人沒有任何過錯的情況下，將兩人的房屋認(rèn)定為違章建筑，證據(jù)不充分，事實認(rèn)定錯誤。

與此同時，對本案薛俊而言，深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部與薛俊簽訂了《前置協(xié)議》，承認(rèn)了房屋的合法性，約定按紅本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，這是一個行政確認(rèn)行為，已經(jīng)依法確認(rèn)了委托人薛俊的房產(chǎn)按紅本進(jìn)行補償，而且這一協(xié)議至今仍然有效，沒有被撤銷。而深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》將薛俊房屋認(rèn)定為違法建設(shè)，與深圳市羅湖棚戶區(qū)改造玉龍片區(qū)指揮部的《前置協(xié)議》相互矛盾，一方面按紅本進(jìn)行補償，另一方面又按違法建設(shè)進(jìn)行處罰，因此該行政處罰認(rèn)定的違法建設(shè)屬事實認(rèn)定錯誤。

2.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》適用法律錯誤。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日施行，不得依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》認(rèn)定1993年建造的陳艷金、薛俊房屋為違法建筑，從而予以處罰。根據(jù)法不溯及既往的原則，1993年建造房屋時沒有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，新法的適用不得不利于行政相對人，因此，《行政處罰決定書》適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》適用法律錯誤。

行政處罰機(jī)關(guān)適用《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的相關(guān)規(guī)定》錯誤。因為本案是通過法院拍賣、變賣取得的房屋，不是歷史遺留的違法建筑，與羅湖棚改300多戶已辦理房產(chǎn)證的建筑是一樣的。雖然陳艷金、薛俊的房屋沒有辦理房產(chǎn)證，但是兩人房屋是通過法院合法拍賣、變賣方式取得的，如果陳艷金、薛俊補交稅費，行政機(jī)關(guān)及時進(jìn)行房產(chǎn)登記，陳艷金、薛俊是可以取得房產(chǎn)證的。但由于行政機(jī)關(guān)的不作為行為沒有及時登記并出具房產(chǎn)證，并不能由此認(rèn)定該建筑物是違法建設(shè)的。因此，在陳艷金、薛俊的房屋不是違章建筑的情況下，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局適用《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的相關(guān)規(guī)定》作出行政處罰，適用法律錯誤。

3.深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》濫用職權(quán)。消防隱患評估中介機(jī)構(gòu)不是國家法定的公安消防機(jī)關(guān)，沒有認(rèn)定火災(zāi)隱患的行政權(quán)力。根據(jù)《消防法》的規(guī)定，火災(zāi)隱患由公安消防部門認(rèn)定，所以消防隱患評估機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的認(rèn)定消防火災(zāi)隱患的職權(quán)，該火災(zāi)隱患的評估認(rèn)定屬于超越職權(quán)的行為。

深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局為了減少補償金額給棚改拆遷戶于2017年5月作出《行政處罰決定書》，將薛俊本可以辦理房產(chǎn)證的房屋認(rèn)定為違法建設(shè)，而法院于2017年6月發(fā)函要求協(xié)助辦理房產(chǎn)過戶登記至薛俊名下手續(xù)，該法院的函件確認(rèn)了行政處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的行為。

行政機(jī)關(guān)行政不作為。陳艷金、薛俊的房屋建造了二十幾年一直沒有被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建筑，現(xiàn)在要進(jìn)行棚改了，卻將房屋認(rèn)定為違法建筑，行政機(jī)關(guān)在該建筑物建設(shè)后長達(dá)二十幾年的時間內(nèi)沒有盡到行政管理的職責(zé)和義務(wù)，屬于行政不作為，且該行政處罰決定超過了《行政處罰法》兩年的追訴期限。《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。”進(jìn)行行政處罰，處罰的是違法建設(shè)行為，而不是違法建設(shè)的結(jié)果，違法建設(shè)行為是指具體的施工建設(shè)行為，該行為隨建設(shè)行為的結(jié)束而終了，一旦建筑物建成以后，違法建設(shè)行為就結(jié)束了，違法建設(shè)是一個行為，不是結(jié)果，并不存在該建設(shè)行為狀態(tài)延續(xù)的問題，只是建設(shè)結(jié)果延續(xù)至今。因此行政處罰機(jī)關(guān)按建設(shè)結(jié)果進(jìn)行處罰，顯然混淆了建設(shè)行為和建設(shè)結(jié)果之間的關(guān)系，在建設(shè)行為兩年后，在長達(dá)二十多年的時間里，因出現(xiàn)了棚改事項，就追溯二十多年前的建設(shè)行為，顯然超過了行政處罰的立法目的和兩年的追溯時效，因此該處罰理由明顯不成立。而陳艷金、薛俊依法通過法院的變賣、拍賣取得房屋是合法房產(chǎn)，而不是違法建設(shè)。

陳艷金、薛俊不是建筑房屋行為人，行政處罰對象錯誤。深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的行政處罰適用對象錯誤。即便深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局認(rèn)為所涉房屋有超面積建設(shè)的違規(guī)行為，其處罰對象也只能是原房屋建設(shè)行為人，本案的委托人沒有實施任何違法建設(shè)行為。

行政處罰決定書認(rèn)定事實也有錯誤。即便原房屋建設(shè)有超面積建設(shè)的違規(guī)行為，也只能認(rèn)定為部分違法，不能不加區(qū)分地與未取得兩證一書的違法建筑相混淆。

陳艷金、薛俊的房屋不是原始建房人，陳艷金、薛俊拍賣、變賣取得房屋之后沒有改建過，兩人不是違法建設(shè)行為的行為人，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》認(rèn)定的不是買賣行為或者使用行為違法，其認(rèn)定的是房屋建造超過了規(guī)定范圍。陳艷金、薛俊不是房屋建造者，其擁有房屋經(jīng)法院執(zhí)行程序取得之日起就是合法房產(chǎn)，深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局作出的《行政處罰決定書》將陳艷金和薛俊視為處罰對象是嚴(yán)重錯誤。

這是一個行政權(quán)與司法權(quán)沖突的典型案例，參會專家在論證會上重點探討了司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，以中國目前的法制體制為出發(fā)點，呼吁行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)不得超越、藐視司法權(quán)。該案中陳艷金、薛俊的房屋是通過法院變（拍）賣的方式取得且法院已作出生效裁判文書的情況下，行政機(jī)關(guān)深圳市羅湖區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局所作出的行政處罰決定書實質(zhì)上否定了司法裁判和執(zhí)行裁決的既判力，是對中國司法權(quán)威的挑戰(zhàn)和踐踏，在提倡依法治國、建設(shè)法治社會的今天，我們需要更加踐行法治理念，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，真正維護(hù)司法權(quán)威，保障司法公信力，維護(hù)人民群眾對中國法治建設(shè)的信心！