統籌人口發展戰略 實現人口均衡發展

——改革開放40年經濟社會發展成就系列報告之二十一

今年是我國改革開放40周年。從人口發展角度，按照目前我國的平均世代間隔，40年相當于一代多人的時間。在這短短的一代多人的時間里，我國經濟社會發生了歷史性變革，取得了歷史性成就，人口規模和結構也發生了巨大變化，人口地域空間分布格局明顯改變，人口素質大幅提高。

一、生育政策調整完善，人口總量平穩增長

(一)人口總量平穩增長。

改革開放以來，我國人口總量持續平穩增長。1978年我國總人口9.6億，2017年達到13.9億，增加4.3億人，平均每年增加1000多萬人。40年間，我國人口年均增長率為0.9%，低于同期世界人口年均增長率。分年代看，我國人口增長經歷了速度由快變慢，增量由大到小的漸變過程。20世紀80年代人口年均增長1555萬人，90年代年均增長量降至1273萬人，而進入21世紀以來的00年代與10年代，人口年均增長量分別降至745萬人和702萬人。人口年均增速從70年代的1.9%，降至21世紀以來的0.6%，人口增速快速下降。我國人口增長形勢的變化既是生育政策調節作用的體現，也是經濟發展、社會變革背景下人口自身發展規律的結果。

(二)生育政策調整完善。

40年來，我國人口政策在實踐中不斷調整完善。新中國成立以后，隨著經濟社會的發展，人們生活水平的提高以及醫療衛生條件的改善，我國人口死亡率迅速下降，人口總量大幅上升。1978年，我國人口由新中國成立之初的5.4億人增長到9.6億人，29年激增4.2億人。人口的快速增長給經濟社會發展帶來巨大壓力，為促進人口與資源環境的協調發展，1978年將“國家提倡并推進計劃生育”寫入憲法，1980年中共中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，從思想、理論上闡述計劃生育的迫切性和重要性。政府成立了人口專門機構，實施計劃生育政策，修改完善婚姻法等一系列控制人口過快增長的措施迅速在全國鋪開。

經過幾十年計劃生育政策的實施以及伴隨經濟發展水平提升、社會轉型而來的生育觀念轉變，長期以來的高生育率水平得到有效控制，人口增長速度迅速回落，進入緩慢低增長期。當前我國人口發展的內在動力和外部條件均發生轉折性變化，人口發展的主要矛盾由數量壓力轉變為結構性挑戰。新時期黨中央科學把握人口發展規律，站在中華民族長遠發展的戰略高度，因時而動，順勢而為，適時調整生育政策，促進人口均衡發展。2013年，黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨二孩政策。2015年底，黨的十八屆五中全會會議公報提出，促進人口均衡發展，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。從全面兩孩政策的實施效果看，2016年和2017年，我國出生人口分別為1786萬人和1723萬人，明顯高于“十二五”時期年均出生1644萬人的水平，二孩比重也由“十二五”時期的40%增加到50%以上，顯示生育政策的調整取得了明顯成效，對優化人口結構起到積極促進作用。

(三)婚育觀念深刻變革。

40年來，我國人口發展的內生動力從主要由政策驅動轉變為主要由經濟社會因素驅動。我國育齡婦女的婚育行為、生育孩次結構等發生了顯著變化。

育齡婦女婚育行為轉變主要表現為平均初婚年齡和平均初育年齡的推遲。從1990年至2017年，我國育齡婦女平均初婚年齡推遲4歲多，從21.4歲提高到25.7歲，并有繼續走高趨勢;平均初育年齡也從23.4歲提高到26.8歲。

從生育的孩次分布看，近40年，婦女高孩次生育明顯下降。從1982年到2017年，我國三孩及以上孩次占比從30.3%下降到6.7%。2000年至2010年，我國一孩生育占比都保持在60%以上。2017年新一輪政策調整以后一孩生育占比有所下降，但低孩次生育已成主流選擇。總體來看，30多年計劃生育政策的實施以及經濟社會發展帶來的生育觀念轉變，使得“少生優生”成為多數人的自愿選擇。

(四)人口再生產類型發生較大變化。

改革開放以來，我國人口發展走過了不同于其他任何國家、具有中國特色的人口發展道路，完成了快速的人口轉變。

建國以后，隨著社會經濟發展和醫療水平的提高，我國人口死亡率快速下降，而出生率直到1970年仍在30‰以上。建國以后至上世紀70年代初，我國人口增長模式呈現明顯的“高出生率、低死亡率、高自然增長率”特點。此后，在生育政策及社會經濟發展的雙重作用下，我國人口增長模式快速轉變。1980年，我國人口出生率降至18.2‰，人口增長模式從“高出生率、低死亡率、高自然增長率”向“低出生率、低死亡率、低自然增長率”轉變。2001年以后，我國人口出生率始終在13‰以下，死亡率保持在7‰左右，人口生育水平和死亡水平長時間維持低位，實現了人口再生產類型的轉變。

二、從管控限制到有序流動，人口流動塑造活力中國

(一)人口流動日趨活躍。

人口流動作為一種人口現象和社會經濟現象，受多種因素影響。改革開放以后，我國迎來規模龐大，以人口由鄉村向城鎮、由欠發達地區向發達地區遷徙為主的特征鮮明的人口流動大潮。

受經濟發展、社會環境以及戶籍制度等因素的限制，上世紀80年代初期我國流動人口相對較少。1982年第三次人口普查全國有流動人口[1]657萬人，僅占總人口的0.7%。改革開放以后，全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，工業化和城鎮化加速發展，從土地中解放出來的大批勞動力來到城鎮，成為流動人口，投入到城鎮建設和發展的熱潮中。伴隨經濟的迅猛發展，我國人口流動進入歷史上罕見的活躍期。2000年，全國流動人口超過1億人，而僅10年以后的2010年，全國流動人口達到2.21億人，10年時間增長1億多人。反映在地區分布上，流動人口主要流向東部地區，城市群逐漸成為流動人口集聚的主要空間形態，長三角、珠三角、京津冀等三大城市群聚集了多數流動人口。

2010年至2014年流動人口總量以年均800萬的速度增長，2014流動人口總量達到2.53億人，占總人口的18.5%，約每5個人中有1個流動人口。順應我國人口流動的趨勢與社會發展的需求，2014年國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，統一城鄉戶口登記，為流動人口進城落戶提供便利，強化常住人口基本公共服務，不斷提升創造人人平等發展的機會。2017年，流動人口總量超過2億，占總人口的比重接近18%，流動人口規模依然可觀，人口流動趨勢依然明顯。

(二)新型城鎮化有序推進。

城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。改革開放以來，我國城鎮化發展經歷了一個起點低、速度快的過程。1978年我國城鎮化率僅為17.9%，2000年增至36.2%，年均提高0.8個百分點。2000年以來，城鎮化率年均提高1.3個百分點，2017年達到58.5%，城鎮數量和規模不斷擴大。城鎮化吸納了大量農業轉移勞動力就業，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構的深刻變革，改善了億萬人民的生活條件，取得了舉世矚目的成就。

“十二五”以來，黨和國家高度重視城鎮化工作，把握我國城鎮化發展新形勢，將城鎮化工作重點轉移到提高質量上來，實施以人的城鎮化為核心，以提高城鎮化質量為導向的新型城鎮化戰略。2013年12月，中央召開改革開放以來的第一次城鎮化工作會議，對推進以人為核心的新型城鎮化作出部署。2014年，黨中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出五大發展目標。各地區各部門認真貫徹落實黨中央國務院重大決策部署，扎實有序推進各項工作。優化城鎮化布局和形態，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，完善基礎設施及公共服務設施，提高城鎮可持續發展能力，推進城鄉發展一體化，創造人人公平發展的機會，讓居民生活得舒心。

經過幾年努力，我國新型城鎮化建設成效顯現。中西部地區城鎮化加速發展，2010年至2017年，東部、東北地區城鎮化率年均分別提高1個百分點和0.6個百分點，而中西部地區均提高1.5個百分點。城鎮基礎設施建設水平提升，可持續發展能力增強， 居民生活質量得到進一步改善。“十二五”以來，累計完成棚戶區住房改造2600多萬套，農村危房改造1700多萬戶。

(三)農業轉移人口市民化進程加快。

逐步解決常住城鎮外來人口的市民化問題，是決勝全面建成小康社會、實現共享發展成果的客觀要求，也是提高新型城鎮化質量的內在要求。為更好促進城鎮外來流動人口融入城鎮，共享經濟社會發展成果，黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視農業轉移人口市民化工作，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為推動新型城鎮化建設的首要任務，提出2020年實現1億農民工和其他常住人口在城鎮落戶的目標，并制定一系列舉措著力落實農業轉移人口市民化工作。

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布以后，國務院先后印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》等一系列改革意見和政策，國家發展改革委等15部委制定《推進“三個1億人”城鎮化實施方案》，各地紛紛制定農業轉移人口落戶目標。絕大多數城市放寬落戶限制，全面實施居住證制度，城鎮基本公共服務向常住人口覆蓋，推動城鄉社會保障制度性并軌。一系列政策措施的出臺落地，提高了新市民融入城市的能力，加快了農業轉移人口市民化的進程，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，城鄉發展協調性進一步增強。

三、從人口大國向人力資源強國邁進，高素質人才提升綜合國力

(一)國民文化素質穩步提升。

40年來，我國人口受教育程度有了質的飛躍。1982年全國15歲及以上人口中，受過高中及以上教育的比重為10.9%，2017年，占比提高到35.0%，并呈現穩步提升趨勢，尤其是受過大專及以上教育的人口占比從1982年的不足1%上升至2017年的15.5%，而文盲人口的占比則由1982年的34.5%降至2017年的4.9%，下降了29.6個百分點。此外，我國6歲及以上人口平均受教育年限從1982年的5.2年，提高到2017年的9.3年，增幅將近80%。

(二)勞動年齡人口資源豐富。

勞動力資源是經濟增長的基石。改革開放以來，我國憑借勞動力總量的巨大優勢，為經濟發展創造了有利的人口條件。我國16-59歲勞動年齡人口，從1982年的56727萬人增至2012年的峰值92198萬人。之后，盡管勞動年齡人口增量由正轉負，總量進入減少階段，但2017年仍達90199萬人，保持在9億以上的規模，勞動力資源絕對量依然龐大。

與此同時，黨和政府高度重視人才培養，隨著科教興國、人才強國戰略的實施，我國勞動年齡人口的知識技能水平不斷提高，勞動年齡人口的平均受教育年限由1982年剛剛超過8年提高到2017年的10.5年，特別是新增勞動力的受教育年限已達13.3年，為建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍提供了堅實人力基礎，為大眾創業、萬眾創新提供了強有力人才支撐。

(三)人口健康水平逐步提高。

人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。改革開放以來，我國人口健康水平穩步提高，健康公平不斷改善。隨著我國經濟發展水平的快速提高，醫療衛生條件顯著改善，社會保障制度日益健全，先進醫療服務體系覆蓋面不斷擴展，尤其是黨的十八大以來，我國衛生事業投入力度加大，重大疾病防治成效顯著。作為衡量一個國家居民健康水平和醫療水平的重要指標，我國嬰兒死亡率、孕產婦死亡率大幅下降，平均預期壽命明顯延長。嬰兒死亡率從1982年的34.7‰，下降到2017年的6.8‰。孕產婦死亡率從1991年的80/10萬，下降到2017年的19.6/10萬。人口平均預期壽命從1981年的67.8歲，上升到2017年的76.7歲，不到40年時間提高了將近10歲。

40年來，我國人口發展形勢發生了深刻變化，人口總量增長壓力緩解，結構性矛盾日益凸顯，人口發展已進入重要轉折期。黨中央、國務院高度重視新時期人口發展，多措并舉應對阻礙人口均衡發展的矛盾問題，鼓勵人口按政策生育，積極應對人口老齡化。新時期，面對新的機遇和挑戰，我們每一位華夏兒女，都要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，銳意進取，埋頭苦干，為實現中華民族偉大復興的中國夢繼續奮斗!

注：[1]1982年人口普查時界定流動人口的時間跨度為“一年”，1995年及以后的1%人口抽樣調查和普查，界定人口流動的時間跨度調整為“半年”。