眾所周知，中國能保持高速的增長長達30年，地方各級政府是個重要的推手。雖然不適當(dāng)?shù)母深A(yù)總是不可避免，但大多數(shù)情況下地方政府扮演了維護市場和保護企業(yè)家精神的角色，這包括推動基礎(chǔ)設(shè)施的投資、降低官僚主義作風(fēng)、創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和為經(jīng)濟增長提供短期的支持性優(yōu)惠政策等。

現(xiàn)在試想一下，如果地方政府不再像過去那么關(guān)注增長數(shù)字，整個經(jīng)濟將會有什么有趣的變化?至少在2010年之前，這個問題多半也是假想的。事實上，在過去20年來，即便大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家樂意批評地方政府太專注于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展事務(wù)，也不會想到他們假如減少乃至放棄對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注，將會如何影響中國經(jīng)濟增長的前景。

經(jīng)濟學(xué)家和政治學(xué)家們都認為，地方政府的所作所為可以用中國共產(chǎn)黨保留的以政績導(dǎo)向的官員晉升規(guī)則來解釋。在實行經(jīng)濟改革以后，經(jīng)濟的增長，或GDP，是度量和比較官員政績的唯一尺子。為了獲得領(lǐng)導(dǎo)的賞識并爭取晉升機會，地方的官員為經(jīng)濟增長而競賽，乃是典型的標(biāo)尺競爭。

在李星等人(2014)的一項研究中發(fā)現(xiàn)，第一，受到政治科層制內(nèi)的這個政治競爭的驅(qū)動，中國的地方官員會把中央政府的增長目標(biāo)層層放大，而且層級越低的政府，其增長目標(biāo)越高。第二，地方政府實際的增長在絕大多數(shù)情況下會高于其設(shè)定的增長目標(biāo)。換句話說盡管政績是用實際的GDP增長率來度量的，但顯然GDP增長目標(biāo)在鼓勵地方政府實現(xiàn)更高增長率方面具有明顯的激勵效應(yīng)。

以中國的第十一個五年計劃時期(2001-2005)為例，根據(jù)李星等人的計算，在這五年間，省級增長目標(biāo)的平均值是10.15%，比同期中央增長目標(biāo)高出2.65個百分點，而五年間省級實際的平均增長率則高達13.07%，這要比中央定出的增長目標(biāo)高出將近6個百分點。

但這一情況在過去五年已有變化?，F(xiàn)在地方政府更愿意調(diào)低增長目標(biāo)，而且之前的那種放大效應(yīng)也趨于消失。根據(jù)我們對各省市的增長數(shù)據(jù)的整理發(fā)現(xiàn)，在過去五年，

第一，地方政府設(shè)定的增長率目標(biāo)開始盡量靠攏了中央的增長目標(biāo);

第二，地方實際增長率與其目標(biāo)之差出現(xiàn)明顯的收縮甚至變?yōu)闉樨撝档内厔荨?/p>

在2013年之后，東部沿海省份的實際增長率僅略高于其目標(biāo)值，不再像之前10年那樣可以高出3-4個百分點。而內(nèi)陸更多省份的情況則是完不成其增長目標(biāo)，以東北三省和內(nèi)蒙古更甚。地方完不成他們自己設(shè)定的目標(biāo)增長率，假如不是偶然，這在過去也幾乎是不可能發(fā)生的現(xiàn)象，但現(xiàn)在事實上也被允許了。

這還不算，更有甚者是遼寧、天津和內(nèi)蒙古。去年他們的官員先后公開承認當(dāng)?shù)睾怂愕腉DP數(shù)字存在失真，并愿意重估至更低的水平。鑒于中國國家統(tǒng)計局決定在2018年開始將主導(dǎo)地方GDP核算工作，結(jié)果上述三個省份的自曝家丑引發(fā)了連鎖反應(yīng)。最近披露的信息顯示，全部31個省市區(qū)2017年第四季度累計的名義GDP增長率由第三季度的13.8%驟然下降到了4.3%，盡管全國的名義GD增長率幾乎不變，這是不可解釋的。更匪夷所思的是，居然有包括上海、浙江和山東在內(nèi)的9個省份的名義GDP增長率在第四季度突然變成了負增長，而第三季度之前還是正的增長率?？雌饋?，如果完不成增長目標(biāo)的行為可以被接受，一個合理的判斷便是，地方政府現(xiàn)在可以不必再為實現(xiàn)過高的增長率而承受壓力。

這意味著高增長率正在淡出中國地方官員的視野。在過去，高速經(jīng)濟增長是在一個具有單一目標(biāo)的M型政府結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)的。由于地方政府官員在政治上受到中央鼓勵參與增長競賽，中央政府設(shè)定的增長目標(biāo)實際上成為下限。這是因為面對中央對地方官員的政績考核，地方政府會趨向于這樣來理解中央設(shè)定增長目標(biāo)的意圖，因而趨于放大這一目標(biāo)，并有動力完成較之更高的增長。這就是中國經(jīng)濟在上世紀90年代以來實現(xiàn)高速增長的機制。

2013年后，中央新任領(lǐng)導(dǎo)人決心改變地方政府官員的政績觀，力求大幅度降低GDP在評價地方官員表現(xiàn)中的權(quán)重。在去年召開的中共十九大上，中國的領(lǐng)導(dǎo)人提醒地方政府務(wù)必要關(guān)注增長質(zhì)量而不是數(shù)量。地方官員深知，他們將面臨多任務(wù)的目標(biāo)，GDP的增長在上級對下級績效的考核中將不再具舉足輕重的權(quán)重，反而要更加關(guān)注經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、科技創(chuàng)新、環(huán)保、減貧以及防范金融風(fēng)險等定性指標(biāo)。

不可否認，這些定性指標(biāo)并不容易衡量，官員面臨的激勵機制也會從此將變得不確定和復(fù)雜化。假如一個多任務(wù)的目標(biāo)在激勵和考核地方官員上要獲得跟GDP增長目標(biāo)同樣的成功，并不容易。地方政府官員如何應(yīng)對與適應(yīng)上績效評估的這些根本性變化，那對未來十年中國經(jīng)濟發(fā)展前景將是個挑戰(zhàn)，值得觀察和研究。

劉世錦：“強政府+競爭”是中國成功的秘訣之一

中國發(fā)展研究基金會副理事長、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦近日在出席第十三屆北京金博會之中國金融年度論壇時表示，2017年中國經(jīng)濟已經(jīng)觸底，中速增長平臺初步確立，將來會逐步進入中速增長期，也就是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在中速增長平臺，中國經(jīng)濟呈大L型加小W型波動，增速可在5%—6%之間持續(xù)10年左右，當(dāng)前最重要的是做實做優(yōu)而非人為做高中國經(jīng)濟。劉世錦認為，轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段首先要過防范化解金融風(fēng)險這一關(guān)，現(xiàn)在主要是解決地方債問題。

中國經(jīng)濟中速增長平臺初步確立

十九大以后，各地積極性高漲，又出現(xiàn)了“大干快上”的期待，對此，劉世錦表示，“大干快上”本身沒有錯，關(guān)鍵是干什么、上什么。是把速度再搞上去嗎?十九大報告講得很明確，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”，“堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)”，等等。如何在保持可爭取的增長速度的同時，把提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)換為新的發(fā)展機遇，這些事情比簡單地提高速度難度更大，更需要有所作為，做成了也會有更大的成就感。

劉世錦稱，現(xiàn)在的發(fā)展階段和我們過去一直談的中國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)入中速增長階段在內(nèi)涵上是一致的。2016年，我們就提出中國經(jīng)濟已經(jīng)接近底部或開始觸底，正逐步進入中速增長平臺。從剛剛過去的2017年情況看，這個判斷得到確認?？梢哉f，中國經(jīng)濟中速增長平臺初步確立。我們當(dāng)時提出這個判斷主要基于兩個方面：

從需求側(cè)來看，過去帶動高增長的主要是高投資，而高投資主要是三大需求來源，出口、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)，俗稱為“三只靴”子，這三只靴子基本上觸底了，高增長也就停止了。特別是房地產(chǎn)受關(guān)注較多，我們的觀點是房地產(chǎn)的歷史需求峰值在2013、2014年就已經(jīng)出現(xiàn)了。2016年一季度，當(dāng)時包括北京在內(nèi)的一線城市房價上漲，帶動了房地產(chǎn)投資的回升，當(dāng)時我們的觀點很明確，這就是一個短期的現(xiàn)象，還得朝下走。房地產(chǎn)投資大概在過去幾個月剔除價格因素以后實際上已經(jīng)負增長，所以這三只靴子都落地了，需求側(cè)觸底了。

從供給側(cè)來看，過去兩三年的時間，去產(chǎn)能取得積極成效，直接的證據(jù)就是PPI經(jīng)過54個月的負增長后，在2016年9月恢復(fù)正增長，然后價格逐漸上漲，去年漲得很兇，多少出現(xiàn)一點泡沫。工業(yè)企業(yè)利潤也經(jīng)過一年多的負增長后由負轉(zhuǎn)正，從統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)看，漲得不錯。所以，應(yīng)該說從供給側(cè)來看，基本也觸底了。

從去年開始，隨著中國經(jīng)濟走好，速度有所回升，有觀點認為中國經(jīng)濟將觸底反彈，出現(xiàn)比較大的回升，甚至重回高增長的過程。比如，有人提出，中國經(jīng)濟7%以上增長還可以持續(xù)相當(dāng)長一段時間，甚至還有更加樂觀的預(yù)測。我們的觀點很明確，“觸底”的確切含義是中國經(jīng)濟不再明顯下滑了，開始進入中速穩(wěn)定增長的“新平臺”，但是也不會大幅反彈，出現(xiàn)所謂“V”型或者“U”型反彈，更不會重復(fù)過去高增長的軌道。當(dāng)然，如果采取一些特殊的刺激政策，經(jīng)濟增速短期可能會快速上去，但是估計也就持續(xù)一兩個季度，超不過一年，而且一定是大起以后會有大落，最后使整個經(jīng)濟受到傷害。

中速增長期最重要的是做實做優(yōu)而非人為做高經(jīng)濟

中國經(jīng)濟為什么要從高速增長轉(zhuǎn)向中速增長?這實際上是不同的增長平臺之間的轉(zhuǎn)換，這是一個經(jīng)濟學(xué)上所謂的周期理論解釋不了的問題。因為這種變化是東亞經(jīng)濟體，包括中國在內(nèi)，后發(fā)追趕型擠壓式增長以后一種特有的現(xiàn)象，原因主要有三點。

第一，終端需求，包括房地產(chǎn)在內(nèi)，還有重要的工業(yè)產(chǎn)品，出現(xiàn)了歷史需求峰值。歷史需求峰值就是這種需求、這種產(chǎn)品需求量最大，或者增長速度最高的那個點已經(jīng)出現(xiàn)，出現(xiàn)以后就是一個回調(diào)的態(tài)勢;第二，人口和勞動力的總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化;第三，資源環(huán)境約束邊界臨近，最典型的例子就是霧霾，當(dāng)霧霾嚴重到早上都不愿意出門時，資源環(huán)境的邊界和底線已經(jīng)碰著了。所以，當(dāng)這些因素都出現(xiàn)后，高速增長轉(zhuǎn)向中速增長的平臺是必然的，是符合規(guī)律的。

“去年下半年經(jīng)濟之所以出現(xiàn)反彈，主要是由存貨和出口回升引起的，但終端需求和總需求仍在下行。”劉世錦解釋說，供給側(cè)方面，產(chǎn)出雖然增加但生產(chǎn)性投資并未回升(如民間投資增速仍低迷)，而是主要依賴于產(chǎn)能利用率的提高。

展望2018年中國宏觀經(jīng)濟走勢，劉世錦分析，今年上半年，終端需求可能會有一個季節(jié)性回升。但是2018年總需求中最大的不確定因素是基礎(chǔ)設(shè)施投資，這部分投資在終端需求中最大，其背后實際上是地方債在支撐。而地方債恰是現(xiàn)在防范金融風(fēng)險中比較重要的一項任務(wù)，如果防控風(fēng)險和治理地方政府債務(wù)的力度加大，基礎(chǔ)設(shè)施的投資增速有可能回調(diào)，回調(diào)以后中速增長的平臺重心會有所下移。與此同時，存貨和出口出現(xiàn)低點，是否回升以及如何回升仍有不確定性。生產(chǎn)性投資已處低位，有可能逐步回升，成為經(jīng)濟增長中的積極力量，但也不能期待像以往高速增長階段那樣大幅回升，按照國際經(jīng)驗，大體上也就是5%左右的增速。存貨、出口和生產(chǎn)性投資逐步進入回升期，將對基礎(chǔ)設(shè)施投資減速形成對沖。“我們判斷2018年中國經(jīng)濟增速不會再出現(xiàn)高增長，可能會有所下調(diào)，但是希望幅度不會太大。中國經(jīng)濟將來會逐步進入一個中速增長期，這個中速增長期是大L型加小W型波動的狀態(tài)。”

劉世錦進一步指出，如果說2017年是中速增長平臺的驗證期的話，2018年將是一個調(diào)整期，主要是基礎(chǔ)設(shè)施投資可能會有一定幅度的調(diào)整。這樣中國經(jīng)濟會進入新的增長平臺，我們希望這個波動幅度會小一點，穩(wěn)定性能夠增強。“中速增長階段不是不講速度、不要速度，但不能再搞GDP掛帥，不能人為地推高增長速度，應(yīng)把發(fā)展的基礎(chǔ)做得更實一些，這不論對短期防范財政金融風(fēng)險，還是對增強中長期發(fā)展動能，都是必要的。當(dāng)前最重要的是做實做優(yōu)而非人為做高中國經(jīng)濟，具體來說，就是要降風(fēng)險、擠泡沫、增動能、穩(wěn)效益，提高增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。”

降風(fēng)險主要是指降低地方政府債務(wù)風(fēng)險、部分企業(yè)過高的杠桿率和其他方面的財政金融風(fēng)險。擠泡沫主要是指擠一線城市房地產(chǎn)泡沫和大宗商品泡沫。增動能主要是指增加實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的動能。穩(wěn)效益方面需要特別強調(diào)一下，2016年下半年以來，企業(yè)效益明顯回升，但主要集中在上游行業(yè)，分布不平衡。應(yīng)爭取在行業(yè)間形成較為平衡和穩(wěn)定的盈利分布，這樣就可以為降低企業(yè)杠桿率提供有利條件。

劉世錦認為，中國經(jīng)濟增長速度還會有所下移，特別是中速增長的平臺會有所下移。但是到2020年全面建成小康社會，今后3年每年增長6.3%就可以實現(xiàn)兩個翻番的目標(biāo)。此外，中速增長的平臺的重心可能調(diào)整到5%—6%，這個速度已經(jīng)不低了。“我認為，我們講速度的高低一定要看背景，看所處的增長階段。過去我們處在高速增長期，那個階段經(jīng)濟的潛在增長率是10%，如果只增長了7%，那就叫低速增長;中速增長期以后，可能潛在增長率就是5%左右，也可能是4%—5%之間，增長速度達到5%—6%就算高速增長，所以以后講低速增長一定要和增長階段聯(lián)系起來。”劉世錦強調(diào)。

高質(zhì)量發(fā)展階段須過防范化解金融風(fēng)險關(guān)

“中速增長平臺形成以后，根據(jù)國際經(jīng)驗，中國經(jīng)濟應(yīng)該能夠保持10年乃至更長時間的穩(wěn)定增長，這為我們實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標(biāo)打下了堅實穩(wěn)固的基礎(chǔ)。”劉世錦認為，我們要轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，防范化解金融風(fēng)險這一關(guān)必須要過。從國際經(jīng)驗來看，轉(zhuǎn)型最成功的經(jīng)濟體，包括日本、韓國，他們從高速增長階段過渡到中速增長階段，都經(jīng)歷了金融風(fēng)險，或者某種類型的金融危機。“因為金融條件在高速增長階段到中低速增長階段是不一樣的，一定要有一個大的調(diào)整。”

劉世錦指出，雖然過去中國金融體系也發(fā)生過一些問題，但是最終都平安過來了。但是要注意，過去是高速增長期，在高速增長期有吸收、化解、后推財政金融風(fēng)險的能力和空間。包括上世紀90年代后期，幾大行成立資產(chǎn)管理公司，處理了一些不良資產(chǎn)，都不錯，但這不是別的變好了，而是工廠、設(shè)備不行了，但地值錢了，這和高速增長緊密聯(lián)系在一起?，F(xiàn)在這個條件還存在嗎?不存在了。高速增長期可能不是風(fēng)險，現(xiàn)在就可能變成風(fēng)險。“增長階段發(fā)生變化后，風(fēng)險出現(xiàn)的條件也發(fā)生了很大變化。所以十九大報告提出把防范化解重大風(fēng)險作為三大攻堅戰(zhàn)之首，金融風(fēng)險，特別是地方債的問題應(yīng)該引起高度關(guān)注。”劉世錦說。

劉世錦說，防范化解重大金融風(fēng)險，地方債問題是排在前面的。地方債是符合規(guī)范的“明債”，這個規(guī)模目前是可控的，問題在于隱性債務(wù)。最近幾年，各地通過地方專項資金、產(chǎn)業(yè)投資基金，特別是通過PPP(政府和社會資本合作)形成了一些事實上需要地方政府最后兜底，承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，這些隱性債務(wù)規(guī)模難以估計，有些地方的隱性債務(wù)甚至已經(jīng)明顯超過“明債”。這方面的風(fēng)險因素積累有些已經(jīng)顯露。

對于如何處置地方債，劉世錦給出了自己的方案：

第一，穩(wěn)杠桿。降杠桿實際上是要對整個經(jīng)濟體系做重大調(diào)整，因此首先要穩(wěn)住，不能再繼續(xù)加杠桿，加大風(fēng)險隱患。第二，軟著陸。要防止處置不當(dāng)引發(fā)新的風(fēng)險。第三，下決心解決各級政府、國企預(yù)算軟約束的問題。這是改革之初就提出的問題，到現(xiàn)在還沒有解決，所以這一次中央態(tài)度很明確——不救助。在這種情況下，地方政府可通過售賣資產(chǎn)、收縮資產(chǎn)負債表的方式還債。從更長期來看，還是要探討以市場為基礎(chǔ)的公共品投資服務(wù)。公共品投資也需要融資渠道，包括PPP項目的市場化交易，不動產(chǎn)信托等等。第四，根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的要求，樹立正確的政績觀、速度觀。地方搞投資最重要的目的還是把GDP搞上去，還是GDP掛帥這樣一個政績觀。地方政府應(yīng)該明白，還是要按照自己能夠通過正常途徑融到的資金規(guī)模來決定建設(shè)規(guī)模。為了快速提高經(jīng)濟增長速度而大量借債必然會加大金融風(fēng)險。從短期來看，即使經(jīng)濟增速是搞高了，但是并不可持續(xù)，以后速度可能掉得更低，提前透支了未來的增長潛力，這是一個長期的比較均衡的發(fā)展過程。與經(jīng)合組織(OECD)國家相比，劉世錦建議，不再搞GDP掛帥，而是更多重視就業(yè)、質(zhì)量效益、風(fēng)險防控、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，需要探索可行的指標(biāo)體系。“這不是不要GDP，而是要長時間、高質(zhì)量、高效率、無水分、可持續(xù)地盡可能爭取到高速度，GDP將是一個預(yù)測性或結(jié)果性的指標(biāo)。”

劉世錦指出，“強政府+競爭”是中國成功的秘訣之一和特有制度優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)與時俱進，重塑、提升高質(zhì)量發(fā)展的地方競爭機制。具體而言，從GDP優(yōu)先到聚焦高質(zhì)量發(fā)展，要著眼于以下幾方面的內(nèi)容：促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的營商發(fā)展環(huán)境的競爭;培育創(chuàng)新環(huán)境，聚集創(chuàng)新資源，成為區(qū)域創(chuàng)新中心和創(chuàng)新性城市的競爭;既吸引中高級生產(chǎn)要素，又形成合力分工;生態(tài)環(huán)境的競爭;“讓人們生活更美好”的城市發(fā)展模式競爭;以人民為中心，創(chuàng)造性、包容性、穩(wěn)定性內(nèi)在一致的社會治理方式競爭。“應(yīng)當(dāng)允許地方有較大的自選動作的空間，允許有個性、有差別、允許試錯，在試點中推廣好的政策。”